編者按：從1856年尤尼斯·富特提出溫室效應至今，人類認識氣候變化經歷了一個從科學認知到政治共識的漫長過程。當前碳中和已經成為世界潮流，與其被動接受，不如主動引領。國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心首任主任、“扎耶德未來能源獎”個人終身成就獎獲得者李俊峰《做好碳達峰碳中和工作，迎接低排放發展的新時代》一文，就碳達峰碳中和問題的由來、本質和如何做好碳達峰碳中和工作提出一些觀點和看法。文章指出實現碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，必須統籌好提高能源效率和發展非化石能源、能源轉型和發展轉型、轉型和安全的關系，完善碳達峰碳中和的政策機制。
作 者 李俊峰 （國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心）
刊 期 《財經智庫》2021年第4期
內容提要：國家主席習近平在2020年9月22日第75屆聯合國大會一般性辯論發言時向全世界宣告，中國將努力爭取在2030年之前實現二氧化碳排放達峰，在2060年之前實現碳中和。2020年12月16—18日召開的中央經濟工作會議上，習近平總書記又將做好碳達峰碳中和工作作為2021年的八項重要任務進行了具體部署。2020年3月，習近平總書記在主持的中央財經委會議上強調，實現碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，要把碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標。本文將就碳達峰碳中和問題的由來、本質和如何做好碳達峰碳中和工作提出一些觀點和看法。
關鍵詞 碳達峰 碳中和 低排放發展
一、碳達峰碳中和是全球應對氣候變化的政治共識
人類認識氣候變化經歷了一個從科學認知到政治共識的漫長過程。19世紀20年代，法國科學家約瑟夫·傅里葉（Joseph Fourier）發現，大氣層中的氣體捕獲太陽的熱能會導致溫室效應。1859年，愛爾蘭物理學家、數學家、化學家、氣象科學家約翰·廷德爾，經過多年的觀察與研究得出結論：大氣層中的水蒸氣和二氧化碳氣體是吸收太陽輻射的主要成分。
實際上，最早發現大氣層溫室效應的并不是廷德爾，而是一位來自美國的女性科學愛好者尤尼斯·富特（Eunice Foote），她于1856年就揭示了二氧化碳和水蒸氣在溫室效應中的重要作用，并前瞻性地預測， 二氧化碳濃度的改變會影響全球溫度。然而，由于當時社會對女性的不平等對待，富特的研究成果在當時并沒有引起重視。
究竟是誰發現了地球的溫室效應并不重要，重要的是地球的溫室效應現象一直存在。因為地球大氣層及其溫室效應，地球有了適合人類及萬物生存和繁衍的溫度、水分、氧氣、二氧化碳等各種物質，以及其獨特、完美、且脆弱的生態系統，使得地球成為迄今為止人類發現的唯一一個可以適合人類及地球萬物生存繁衍的星球。
18世紀中葉，隨著蒸汽機的發明和使用，人類開始從農業文明走向工業文明。工業文明的重要標志就是化石能源的大量消耗。19世紀中葉，廷德爾等科學家們的實驗發現，改變大氣中二氧化碳的濃度可以改變大氣層溫室效應的強弱，進而導致地球表面溫度的變化。但是這些科學家們的發現并沒有引起國際社會的認真關注。直到1972年的第一次全球環境與發展大會和1979年的第一次全球氣候大會，科學家和政治家才匯聚一堂，關注人類的可持續發展問題，從此氣候變暖問題及其可能對地球生態系統的破壞開始進入人們的視野。
圖1 已經發布的五次IPCC 評估報告
圖2 1850—2019 年全球平均溫度距平（相對于1850—1900 年平均值）
資料來源：中國氣象局氣候變化中心（2020）。
1992年在巴西里約熱內盧召開的第二屆全球環境與發展大會上，政治家們依據IPCC第一次評估報告形成的科學認知，達成《聯合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC，以下簡稱《公約》），確立了共同但有區別的責任原則、公平原則和各自能力原則，即應對氣候變化是全球共同的責任，世界各國應依據其發展歷史、發展水平和各自能力擔負起相應的責任。在大會上共有154個國家簽署了《公約》， 1994年《公約》生效，目前有189個國家加入公約。自此，《公約》締約各方每年都要召開一次締約方大會討論應對氣候變化問題。迄今為止，《公約》締約方大會一共舉辦了25屆，2019年的第26屆締約方大會因新冠肺炎疫情推遲到2021年舉行。
1997年第4屆締約方大會在日本京都召開，世界各國根據IPCC第一、第二次評估報告形成的科學認知，按照《公約》確立的共同但有區別和各自能力的原則，就溫室氣體減排達成了著名的《京都議定書》，規定了到2020年發達國家（亦稱附件Ⅰ國家）減排的目標。雖然發達國家二氧化碳排放達峰的時間有較大的差異，但是發達國家整體的減排的目標是：2020年要在1990年的基礎上減排20%，2050年要在1990年的基礎上減排80%~85%。發展中國家則在得到發達國家切實、額外的資金和技術援助的前提下，在不影響自身可持續發展的情況下實行自愿減排，其目標是將地球的溫升控制在與工業化初期相比不超過2攝氏度，對應的是大氣中溫室氣體的濃度不超過450ppm，二氧化碳濃度不超過400ppm。由于美國國會拒絕簽署，《京都議定書》的“不少于55個《公約》締約方、至少有占工業化國家1990年二氧化碳排放量55% 的發達國家批準”的生效條件一直沒有滿足，直到2004年俄羅斯批準后，《京都議定書》才于2005年正式生效。2007年IPCC發布第四次評估報告，把“人類活動造成氣候變化”的可能性從以前的“可能”“很可能”變成了“幾乎可以肯定”，在其科學認知基礎上，《公約》締約方經過談判達成了巴厘路線圖。
2010年《京都議定書》生效5周年時，全球的溫室氣體排放不僅沒有下降，反而比1990年出現大幅增長（IPCC，2014），其中，二氧化碳排放量由1990年的200億噸左右增加到2010年的310億噸，增加了1/3多（見圖3）， 大氣中溫室氣體的濃度也超過科學界認定的溫室氣體和二氧化碳的濃度閾值，兩者都超過了450ppm和410ppm。2014年IPCC發布第五次評估報告，認為單純的減排措施已經無法滿足全球應對氣候變化的要求，碳中和成為應對氣候變化的新目標。世界各國經過多次的磋商，希望在巴黎舉辦的第21屆締約方大會，就碳中和問題達成一項協議。
圖3 1970—2010 年按氣體組別劃分的人為溫室氣體年排放量
資料來源：IEA（2017）。
全球主要利益相關方，包括G7、歐盟、中美、中法等進行了多輪的磋商，并依據2014年發布的IPCC第五次評估報告形成的科學認知，在2015年底召開的第21屆締約方大會（COP21）上達成了《巴黎協定》。《巴黎協定》最重要的貢獻在于，提出了到本世紀末，與工業化初期相比較，將大氣溫升控制在2℃，并為控制在1.5℃而努力的政治目標，把本世紀下半葉實現人類活動溫室氣體的排放量與大自然吸收相平衡，即氣候中性（又稱碳中和）作為實現其政治目標的具體措施，要求世界各國在2016年提交面向實現這一目標2030年的國家自主貢獻，并在2020年對其更新，2020年同時還要提交國家面向本世紀中葉的低排放發展戰略，以適應全球本世紀下半葉實現碳中和的戰略要求。對于強化應對氣候變化的力度問題，應COP21的要求，IPCC于2018年發布了《全球控制升溫1.5℃特別報告》，提出了控制溫升、提高減排力度的緊迫性，推動了世界各國提高自主貢獻的力度和碳中和的進程。
1992年全球達成的《公約》、1997年達成的《京都議定書》和2015年達成的《巴黎協定》都是全球應對氣候變化的具有一定法律約束力的文件。其目的是規范全球發展與保護的秩序，把發展放進生態環境保護的籠子里。這三個文件是人類對氣候變化的問題從科學認知到政治共識，再到具體行動不斷深化的體現。碳達峰是全球應對氣候變化問題的階段性目標，碳中和是應對氣候變化問題的最終目標。
這些文件和《聯合國憲章》《關稅及貿易總協定》一樣，都是規范世界秩序的法律依據。《聯合國憲章》是規范世界政治秩序的法律文件，它的基本原則是國家不分大小一律平等，相互尊重主權和領土完整。《關貿總協定》后改稱“世界貿易組織”，但是它的基本宗旨沒有變，是規范世界經濟和貿易秩序的法律文件，它認為市場經濟和知識產權保護是維護當今世界經濟和貿易秩序的基本制度。簡而言之，與《聯合國憲章》規范世界政治秩序和世貿組織規范世界經濟貿易秩序一樣，《公約》、《京都議定書》和《巴黎協定》是規范全球發展與環境保護秩序，即通過控制溫室氣體排放，全球實現碳中和，達到將發展放進生態環境保護籠子里的目的，其實質是推動全球走低排放發展之路。因此，它們維護全球發展與保護的法律地位也應該受到尊重。正如習近平總書記指出的：“應對氣候變化《巴黎協定》代表了全球綠色低碳轉型的大方向，是保護地球家園需要采取的最 低限度行動，各國必須邁出決定性步伐。”
二、碳達峰與碳中和的本質是一場告別資源依賴的發展轉型
國家主席習近平在第75屆聯合國大會講話曾經指出：“人類需要一場自我革命，加快形成綠色發展方式和生活方式，建設生態文明和美麗地球。”“人類不能再忽視大自然一次又一次的警告，沿著只講索取不講投入、只講發展不講保護、只講利用不講修復的老路走下去。”
其實，人類在其各種文明的發展過程中，對發展方式都在不斷地反思，我國歷史上的先賢們主張的天人合一、道法自然都是對發展方式的反思，北京先農壇的設立及其舉辦的各類祭祀活動，更是我國人民在農耕文明時代對大自然敬畏的一種體現。人類對現代工業文明的反思始于20世紀50年代的“倫敦霧”和其他工業污染事件，其代表作是卡爾遜女士的《寂靜的春天》和羅馬俱樂部的《增長的極限》。前者反映了人類對環境污染的憂慮，后者反映了人類對資源依賴發展方式的擔憂。
從1972年的第一次環境發展大會開始到2015年的巴黎第21屆締約方大會召開的40多年間，人類對可持續發展的認識不斷深化，開始著手解決人類面臨的環境問題，其中包括1987年達成的聯合國《臭氧層保護公約》、1992年達成聯合國《21世紀議程》和《聯合國生物多樣性公約》，1994達成的《聯合國荒漠化公約》和2015年達成聯合國可持續發展目標，并且都取得了階段性的成果。但是這些內容涵蓋范圍有限，沒有一項像應對氣候變化的《公約》那樣影響深遠。尤其是《巴黎協定》提出了“在本世紀下半葉實現溫室氣體源的人為排放與碳匯的清除之間的平衡”（即碳中和）的目標，推動了全球經濟和社會的系統性變革。
溫室氣體包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）、氫氟碳化合物（HFCs）、全氟碳化合物（PFCs）、六氟化硫（SF6）等，其中二氧化碳占80% 左右。雖然不同的國家、不同的經濟系統，二氧化碳的構成有較大差別，但究其來源可劃分為化石能源燃燒和工業過程的二氧化碳排放。就全球整體而言，煤炭能源消費占比約27%，石油和天然氣占65%，非化石能源約占19% （IEA，2020），但是煤炭燃燒排放的二氧化碳約占全球的60% 以上，油氣約占40%。我國的能源結構以煤為主，化石能源燃燒排放的二氧化碳中，煤炭使用約占80%，油氣只占20%。按照行業可劃分為發電部門、工業部門、交通部門和建筑部門直接燃燒的化石能源碳排放，以及部分工業過程的碳排放。五個方面的構成比例在不同的國家亦有所不同，就我國而言，發電、工業、建筑、交通和其他排放量構成大體上是40%、37%、10%和10%和3%（項目綜合報告編寫組，2020）。歐盟和美國由于經濟結構和能源系統與我國不同，發電和工業的碳排放占比低一些，而交通和建筑的碳排放占比則更高一些（李俊峰等，2021）。
碳中和的目標要求人類由化石能源支撐的發展方式向非化石能源支撐的發展方式轉化，不僅實現發展與化石能源及其二氧化碳排放脫鉤，甚至要與各種礦產資源脫鉤，實現各種資源的循環利用。因此，實現碳中和不僅要實現增長方式、能源系統和生活方式的綠色低碳轉型，還要實現經濟和產業的循環發展，從資源依賴走向技術依賴，從而將人類活動對大自然的損害降到最低。
這種資源依賴的發展方式與技術支撐的發展有著本質的區別。一是資源依賴發展方式成本增加和技術依賴型發展方式成本下降都是必然的。因為發展所依賴的資源，隨著發展規模的不斷擴大，資源供應就會變得緊張、稀缺，乃至枯竭，導致資源價格上漲和發展成本增加。而技術依賴的發展方式，由于技術是不斷進步的，且進步是積累的、疊加的，技術永遠不會退步，因而隨著發展規模的擴大，技術成本會不斷下降。二是資源有有無之分，與努力無關，不可復制，而技術是可以學習和復制的。資源依賴型發展所依賴的資源，具有顯著的有無的地域特征，這種地域特征與生俱來無法改變。而技術依賴型發展方式所依賴的技術，沒有有無之分，只有先進與落后之分，而落后的技術只要不斷努力就會不斷進步，從落后變成先進，即使是先進的技術，不繼續努力，也會變成落后的技術。三是資源供應的安全保障成本極高。隨著不斷地開發利用，資源會逐漸變得稀缺乃至枯竭，其安全供應就變得很復雜，甚至出現供應糾紛、爭奪，乃至戰爭，世界各國為了維護資源供應安全，付出高昂成本。而技術進步是可以學習和復制的，雖然也有技術安全問題，但總體上是可控的、可預計的，且維護技術安全的成本要小得多。因此，資源依賴的發展方式不可持續、不可復制，技術依賴的發展方式是可持續、可復制的。
三、碳中和進程已經成為當今世界綠色低碳轉型的競技場
世界各國正在就碳中和問題邁出決定性的步伐，2019年12月歐盟公布“綠色協議”，宣布2050年實現凈零排放目標并于2020年3月向聯合國正式提交長期溫室氣體低排放戰略；2020年9月中國宣布碳中和目標；2020年10月日本和韓國宣布碳中和目標；美國新任總統拜登在其就任總統之后馬上宣布重返《巴黎協定》，并在一周內簽署行政命令宣布，美國將不遲于2050年前實現全經濟凈零排放，再加上此前已經宣布碳中和的英國、加拿大、南非、墨西哥等，世界上主要的經濟體（約占全球GDP的75%）已經宣布走向碳中和，人類開始進入一個低排放發展的新時代。對于這個新時代，有些人稱之為第四次工業革命，也有人稱之為人類從工業文明走向可持續發展的新時代，或者是走向生態文明的新時代。稱謂無關緊要，大家都在做同一件事情，也就是實現從資源依賴走向技術依賴的低排放發展轉型。
在這一轉型的過程中，歐盟始終走在世界的前列。早在1972年第一次世界環境與發展大會上，挪威首相布倫特蘭提出了人類只有一個地球的觀點，把擺脫資源依賴，走向技術依賴的發展轉型，作為保護地球家園的道義制高點，并不斷研發技術，實現發展轉型。在1973年石油危機的推動下，歐盟二氧化碳排放初步達峰，以后雖有反復，但排放水平總體進入平臺期。1992年《公約》的達成，特別是《京都議定書》達成和生效，加速了歐盟發展轉型的進程。1997年歐盟提出到2050年可再生能源消費占比達到50% 的能源革命的愿景（EU，2017）。到2019年底歐盟二氧化碳排放與1990年相比減少23% ， 提前并超額完成了《京都議定書》的任務要求。2020年9月歐盟又更新其自主貢獻的目標，即到2030年比1990年減排40% 提高至不低于55%。
如果把全球應對氣候變化的國際合作，比喻為戀愛走向婚姻過程的話，美國就是“戀愛”的熱衷者和“結婚”的逃避者。在推動《公約》和《京都議定書》達成的過程中，美國都在其中發揮了主導和引領作用，但是履行具有法律約束力的《京都議定書》時美國出現了第一次“逃婚”，拒絕簽署。在推動《巴黎協定》達成和生效之后，美國再一次選擇了“逃婚”。雖然兩次變故措辭不同，但其本質是不愿意履行對排放大國（亦稱新興大國）沒有排放約束力的國際義務。美國的第一次退出，推動了中國、印度、巴西和南非等基礎四國的減排承諾，也推動了《巴黎協定》和碳中和的進程。這次美國拜登政府重返《巴黎協定》還會對新興大國做出何種要求，人們拭目以待。
然而，值得注意的是，不論美國政府如何選擇，不論是克林頓和奧巴馬政府的積極，還是小布什、特朗普時代的消極，美國的經濟體系還是按照低排放發展的軌跡在前進。小布什時代美國的二氧化碳排放達到了峰值，奧巴馬執政的8年間，美國二氧化碳排放減少了11.1%，由于特朗普的消極，美國2019年比2005年的僅減排14.4%，與其承諾的2020年比2005年減排17%的目標尚有差距（但是由于新冠肺炎疫情，2020年碳排放量大幅下降11%，比2005年減排23.8%），如圖4所示。特朗普宣稱支持的煤炭, 其消費占比更是從2005年的23.6% 下降到11.9%，減少了11.7個百分點。燃煤發電量從2.18萬億千瓦時降低到1.05萬億千瓦時，減少了50% 以上，即使是在特朗普執政的4年間，煤炭消費量和燃煤發電量也分別下降了27%和28%。
隨著全球對積極應對氣候變化、實現溫室氣體排放源和碳匯的平衡達成共識，各國或早或晚地將走上低碳排放之路。全球已有191個國家、10000多個城市、5000多家企業加入聯合國發起的“聯合國氣候雄心聯盟：凈零2050” 運動，成為全球碳中和的先行者。在這些引領者的帶動下，一場以碳中和為目標的競賽大幕已經拉開，這場競賽將推動全球范圍內的綠色低碳轉型和可持續發展，具體體現在以下幾個方面。
圖4 美國1975—2020 年能源相關CO2 排放情況
資料來源：Energy Information Administration, April 2021 Monthly Energy Review。 一是能源系統的變革。溫室氣體排放的主要來源是化石能源燃燒，因此實現碳中和的關鍵是能源系統的變革。第一是不斷優化能源結構，減少煤炭和石油等化石能源的消費，最終實現非化石能源（或可再生能源）取代化石能源。由于煤炭單位熱值的二氧化碳排放量分別是石油和天然氣的1.5倍和2倍，在優化能源結構方面減少煤炭消費是世界各國的首選。大致路徑是：首先將每千瓦時碳排放量最高的煤炭發電逐步淘汰，進而實現電力的凈零排放；其次是努力擴大電力在終端用能中的比例，在工業系統、交通系統和建筑系統盡可能實現電力對化石能源燃燒的替代；最后，那些暫時無法實現電力替代的工藝、設備和服務，被稱之為難以用電力替代的領域，則考慮使用氫工藝技術進行替代，比如發展氫冶金取代焦炭冶金，在航空領域用氫或氫合成燃料取代傳統的化石燃料等。
在發電領域的替代技術已經非常成熟，也就是用非化石能源發電取代化石能源發電，尤其是用可再生能源發電取代化石能源發電的成本正在不斷下降，按照國際能源署的估計，到2025年可再生能源發電，特別是光伏發電有可能成為全球成本最低的發電電源。
二是發展方式變革。未來碳中和目標將帶來全球性產業變革，企業只有兩種選擇：一種是主動應對，引領碳中和的進程；一種是消極應對，被迫接受碳中和的過程。比如蘋果公司和大眾汽車都是引領型的企業，前者是新經濟互聯網企業代表，后者是傳統行業的代表。蘋果公司，在手機行業打敗諾基亞占領行業制高點之后，做出了2030年實現碳中和的決定，他們要把生產過程的每一個環節都要實現碳中和，包括要求為它提供零部件和集成服務的供應鏈上游企業都實現碳中和。大眾汽車在德國政府提出碳中和之后，也制定了2050年實現碳中和的路線圖和時間表，要求為它提供鋼板、輪胎和裝飾材料的企業也要制定碳中和的方案。蘋果和大眾汽車的做法，就是把碳中和這樣一個難啃的硬骨頭，打碎成為一粒粒細小的顆粒，即把大困難變成無數個小困難，集眾人之力，用“螞蟻啃骨頭”的方式加以解決。
三是技術體系變革。各國的碳中和戰略中都將技術作為核心支柱，這也是未來全球技術競爭的高地。例如，歐盟許多國家制定了電力系統近零排放和燃油車退出的路線圖與時間表，美國拜登政府也提出了2035年實現電力系統近零排放的愿景目標，中國也提出構建以新能源為主體的新一代電力系統。總體而言，面向碳中和的新一代技術以零碳、數字化、智能化為特征，包括可再生能源發電、儲能、新一代電力系統技術；在工業、建筑和交通領域的電力替代技術，如電爐煉鋼、電動汽車、高效電力采暖等；對難以實現電力對化石能源替代的領域，還將發展氫能技術，比如氫還原的冶金工藝、氫燃料或者氫合成燃料航空等；工業過程排放的二氧化碳則需要通過改變生產工藝、循環利用等方式加以解決。
四、碳達峰碳中和工作是我國新時代高質量發展的重要目標
中國實施積極應對氣候變化國家戰略，堅持推動綠色發展和低碳轉型，將應對氣候變化視為推動構建全球人類命運共同體的責任擔當和實現可持續發展的內在要求。
當前，中國已經成為推動全球氣候治理進程的重要力量，是全球應對氣候變化的參與者、貢獻者和引領者。尤其是在《巴黎協定》形成的過程中，中美兩國元首連續五次發表聯合聲明，為《巴黎協定》確定了的基本原則和框架，為其達成、簽署和生效發揮了關鍵作用。前聯合國秘書長潘基文在多個場合發表講話表示，中國為全球應對氣候變化做出了重要的、基礎性、歷史性的突出貢獻，沒有中國的努力，就沒有《巴黎協定》。而在2017年美國特朗普政府宣布退出《巴黎協定》之后，中國第一時間宣布，將繼續全面履行《巴黎協定》， 百分之百地兌現自主貢獻的承諾，有力地推動了應對氣候變化的全球合作，穩定了全球應對氣候變化的大勢。2020年，中國較早地宣布提高國家自主貢獻的力度與實現碳中和的國家目標，為推動全球碳中和做出了重要貢獻。
習近平總書記多次強調，應對氣候變化，不是別人要我們做，是我們自己要做。中國早在2007年就頒布了《國家應對氣候變化行動方案》；2009年宣布，到2020年，碳排放強度比2005年下降40%~45%，非化石能源占能源消費量的比重提高到20% 左右；2015年又宣布，2030年左右，二氧化碳排放達峰、并盡早達峰，2030年碳強度比2005年下降60%~65%，非化石能源占比提高到20% 左右。經過艱苦努力，中國2020年碳排放強度比2005年下降了48.4%， 提前超額完成自愿減排目標，為全球控制溫室氣體排放做出了重要貢獻。
在2020年9月22日，習近平總書記宣布碳達峰碳中和等應對氣候變化的新目標之后，他又多次在國內外場合對新目標進行了闡述，把實現新目標與轉變發展方式、生活方式和能源綠色低碳轉型結合起來。2020年10月，在黨的十九屆五中全會上，中央對實現碳達峰碳中和目標的中長期工作進行了謀劃，提出了抓緊制定碳達峰的行動方案，2035年實現二氧化碳排放的穩中有降，并要求將碳達峰碳中和目標納入《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》。
2020年12月16—18日召開的中央經濟工作會議，又對碳達峰碳中和的工作做出了具體部署，要求我國二氧化碳排放力爭到2030年前達到峰值，力爭在2060年前實現碳中和。要抓緊制定2030年前碳排放達峰行動方案，支持有條件的地方率先達峰。要加快調整優化產業結構、能源結構，推動煤炭消費盡早達峰，大力發展新能源，加快建設全國用能權、碳排放權交易市場，完善能源消費雙控制度。要繼續打好污染防治攻堅戰，實現減 污降碳協同效應。要開展大規模國土綠化行動，提升生態系統碳匯能力。
2021年3月15日，習近平總書記主持召開的中央財經領導小組會，再次明確碳達峰碳中和目標是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，事關中華民族永續發展和構建人類命運共同體；提出要把碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標。
中央對碳達峰碳中和的工作部署符合中國國情，體現了中國應對氣候變化的堅定決心和責任擔當。自“十一五”時期我國采取能源消費總量和強度雙控制以來，經濟發展質量不斷提高，能源消費的增量逐年降低，能源強度和碳強度都不斷下降，推動2013年我國煤炭消費和二氧化碳排放出現第一個峰值，進而出現連續三年煤炭消費持續下降和二氧化碳排放零增長的可喜局面。盡管2017 年以后，出現“亂鋪攤子、亂上項目”的現象，導致連續三年二氧化碳排放較快增長，但是直到2020年，煤炭消費仍低于2013年的水平，二氧化碳排放快速增長的勢頭得到有效遏制。提前實現國家自主貢獻承諾所提出的碳排放強度和非化石能源占比的目標。我國完全有能力在2030年之前實現二氧化碳排放達峰和煤炭消費盡早達峰。
“十四五”時期既是我國開始進入全面建設社會主義現代化國家新征程的開局之年，也是實現碳達峰碳中和目標的開局之年，各個方面都要深刻理解和落實碳達峰碳中和工作部署的重要意義。就碳達峰而言，東部發達地區應該爭做率先達峰的模范，中西部地區也要努力爭取盡早達峰。工業部門努力爭取“十四五”期間達峰，建筑和交通部門也要努力實現盡早達峰。習近平總書記在2021年4月22日參加美國拜登總統組織的氣候領導人峰會時提出，中國“十四五”時期嚴控煤炭消費增長、“十五五”時期逐步減少，這意味著主要依靠煤炭消費的行業和部門，例如鋼鐵、水泥、燃煤發電等不得不考慮也要率先在此期間實現二氧化碳排放達峰。煤炭達峰之后，下一個達峰的能源品種就是石油消費，一旦石油消費達峰，依靠石油消費發展的石油化工行業、汽車行業也必須要考慮在2030年之前達峰問題。因此，達峰就是一種倒逼發展轉型，各行各業都要盡早部署和啟動達峰工作。
就碳中和而言，雖然是2060年需要實現的目標，但也要從長計議，盡早部署。一是區域梯次有序實現碳中和，已經達峰且實現了穩中有降的地區要盡早制定碳中和的時間表和路線圖。如果全國是在2060年前實現碳中和，一些發達省市，比如北京、上海、天津、廣東、浙江、江蘇等則需要在2050年之前、乃至2040年之前就要碳中和。二是要率先部署面向碳中和的技術，其中的關鍵是電力的凈零排放。從現在開始，電力行業就要統籌碳達峰碳中和兩項工作，制定電力行業碳中和的時間表和路線圖，交通行業的碳達峰碳中和都需要電動汽車替代燃油汽車，因此交通部門也要制定燃油汽車逐步退出的時間表和路線圖。
就實現碳達峰碳中和的目標而言，不僅需要加快調整產業結構、能源結構、發展新能源，還要調整各項政策和機制，消除阻礙碳達峰碳中和的各種阻力、障礙。繼續打好污染防治攻堅戰，實現減污降碳協同效應。要開展大規模國土綠化行動，提升生態系統碳匯能力。還要求全社會改變發展觀念，廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現。總之，做好碳達峰碳中和工作是我國高質量發展的基本要求，也是保護地球家園需要采取的最低限度行動，各行各業都要行動起來，迎接并進入低排放發展的新時代。
五、關于做好碳達峰碳中和工作的幾點建議
實現碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，需要全社會動員起來，各自發揮優勢作出貢獻。
（一）要充分認識做好碳達峰碳中和工作的必要性和緊迫性
做好碳達峰碳中和工作的必要性不言而喻，它首先是我國履行《巴黎協定》國際義務的客觀需要，也是推動國內實現綠色低碳轉型的客觀需要。習近平總書記所說的世界各國都要邁出決定性的步伐，當然也包括中國自己。過去應對氣候變化工作存在“兩張皮”的現象：對外談判努力爭取排放權，對內要求努力減排。現在履行《巴黎協定》的國際義務和責任，就必須首先解決好“兩張皮”的問題，對內對外都要強調減排。做好碳達峰碳中和工作還要有時不我待的緊迫感，我國對外宣布碳達峰是在2014年，已經過去了6年多的時間，在此期間很多地方缺乏緊迫感，特別是美國宣布退出《巴黎協定》后，一些人出現了“美國人都放棄了，我們為什么還要堅持”的思想，放松了對溫室氣體排放的控制和管理，導致了近4年二氧化碳排放的強力反彈，在一定程度上貽誤了時機。現在中央要求做好碳達峰碳中和工作，就是要倒逼全國加快發展轉型的步伐，實現在有效控制溫室氣體排放的基礎上，統籌推進高質量發展和高水平保護。
（二）要堅持高質量發展與高水平保護相結合，防止碳達峰行動成為二氧化碳排放增長的新競賽
在中央提出碳達峰碳中和的目標之后，不少地方和企業在思想上存在各種疑慮和想法。一般認為大多數發達國家，尤其是歐盟國家大都在20世紀70年代開始二氧化碳排放陸續達峰，是一個自然的后知后覺過程，而我國的達峰目標是人為決定的時間表，在“十三五”時期后期，特別是2017—2019年，為了穩增長，各地加大投資力度，擴大基礎設施建設，使我國二氧化碳排放總量出現了強力反彈。在這種情況下，有相當一部分人認為我們實現碳中和難度太大，甚至會影響經濟發展。也有一些地方和企業出現了先“摸高”后達峰的投機勢頭。新冠肺炎疫情暴發后，一部分地區為了刺激經濟復蘇，安排了一大批煤電和重化工項目，“十四五”期間，這批項目還會積極落實，這將會導致在一些地區，國家達峰行動計劃成為突擊“摸高”的新競賽。初步估計，這些項目一旦投產，新增化石能源消費量將超過12億噸標煤，二氧化碳排放增量超過20億噸，給能源消費總量和二氧化碳排放總量都帶來一個前所未有的反彈，二氧化碳排放總量突破120億噸。必須采取有力措施，防止達峰行動成為排放水平的“摸高”和沖刺，尤其是要防止一些本來已經達峰或接近達峰的省份，二氧化碳排放量有較大幅度的反彈。不僅要努力實現盡早達峰，還要努力實現低排放發展前提下的達峰，為2035年實現穩中有降和2060年前碳中和奠定堅實基礎。
（三）要認識到我國碳達峰的各項條件已經基本具備，完全有能力實現峰值較低的碳達峰
首先，從“十一五”時期開始，為了控制能源消費過快增長，經過連續三個五年規劃期，通過實施“能源雙控”，即單位GDP能源強度控制和能源消費總量控制，我國能源消費過快增長的勢頭得到了有效控制。2013年以后，我國的煤炭消費已經出現了零增長，大部分地區二氧化碳排放出現緩慢增長的勢頭，50% 以上的省市二氧化碳排放年均增長率低于1%，增長率超過2% 的只有6個省區，且這6個省區二氧化碳排放的快速增加都是中央為了拉動增長新批準的控排項目，比如寧夏、新疆、內蒙古的煤電、煤化工，浙江、廣東的石化和鋼鐵，廣西的有色冶金和鋼鐵等，這些地區二氧化碳排放的增量，約占全國同期二氧化碳排放總增量的70% 左右。如果沒有2017—2019年三年政策“開閘放水”，煤炭消費出現反彈，2013年基本已經成為我國二氧化碳排放的第一個峰值，“十三五”期間，我國的二氧化碳排放已經處于平臺期。另外，按表觀數據分析，“十五”“十一五”“十二五”和“十三五”期間，我國年均二氧化碳排放量的增速不斷放緩，分別是12.7%、6.1%、2.4%和1.7%。按照這一趨勢，如果“十三五”規劃提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大理念在“十四五”期間得到嚴格落實，“十四五”期間我國二氧化碳排放的增速可以控制在1%，并在期末實現零增長。由此看來，我國碳達峰的條件已經具備，只要政策措施得當，完全可能在“十四五”期間提前實現二氧化碳達峰的目標。具體來說，就是需要通過節能使能源消費增量控制在“十三五”時期的水平上，并且新增能源主要由非化石能源來滿足。2019年，我國新增非化石能源發電量約為2300億千瓦時，折合7000萬噸標煤，如果在今后十年，加大政策支持力度，非化石能源發電提高至3000億千瓦時，十年間非化石能源增量將會達到10億噸，消費占比將會提高到30% 左右，每年不僅完全可以滿足新增能源需求，而且可形成1億噸標煤的非化石能源替代能力。這樣在2025年我國二氧化碳的排放量很可能不會超過2020年，甚至可以低于2020年的水平，二氧化碳排放峰值不僅不會超過120億噸，甚至有可能控制在95億噸以內。
（四）要正確理解我國在碳中和問題上的國際競爭力，只要堅持碳中和的方向不動搖，2060年前實現碳中和是可以做到的
雖然我國二氧化碳的排放總量是世界第一位，實現碳中和的難度很大，但與發達國家相比，也有自己的后發優勢，一是我國在人均較低排放的前提下，提出了碳中和的目標。美國當前人均排放量超過14噸，是我國的兩倍；日本和德國在2020年提出碳中和，人均排放量分別是10噸和8噸，也都高出我國的人均排放水平，如果我國實現在較低峰值水平上達峰，這種后發優勢就更加明顯。二是我國非化石能源，特別是可再生能源成本大幅度下降，已具有較大競爭力。如光伏的單位成本比2010年已經降低了80% 以上，在大部分地區已經具備平價上網條件，我國也一直保持了電動汽車擁有量全球第一的優勢。發達國家實現碳達峰的時間比較早，但轉型成本也相對較高，我國在實現碳達峰碳中和的過程中將享有更低成本的新能源技術和經驗方法，具有后發優勢。我國已提出到2030年風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上，堅持這樣的建設速度，到2050年我國的非化石總量就接近40億噸，按屆時我國能源消費量50億標煤計算，非化石能源占比可以提高至80% 左右，2060年實現碳中和的可能性極大。
（五）要樹立可以改變的信心、堅定不斷改變的決心和滴水石穿的恒心
歷史經驗一再證明我國克服困難的勇氣和能力。在2013年黨中央和國務院做出打贏藍天保衛戰的決策部署時，各地都用了“刮骨療毒”和“壯士斷腕”這樣的豪言壯語，但是歷經7年多的時間，沒有哪一個地區，哪一個部門或行業因為打贏藍天保衛戰“刮骨”或“斷腕”，2020年與2013年相比較，鋼鐵、石油化工、有色冶金的產量都有較大幅度的增加，全國的PM2.5水平下降了50%，7年間GDP的平均增速實現了6% 以上的高水平增長。要充分理解碳達峰碳中和是推動我國高質量發展轉型的倒逼機制，只要下定決心，科學精準施策，能實現高質量發展和高水平保護下的二氧化碳排放的有效控制。
（六）統籌碳達峰碳中和，做好“十四五”的開局工作
中央經濟工作會議、中央財經領導小組會議對做好碳達峰碳中和工作，提出了明確的要求，關鍵在于如何落實。“十五”、“十一五”、“十二五”和“十三五”期間，我國能源消費的增量分別是11.4億噸、9.7億噸、7.4億噸、5.6億噸標煤，平均每5年下降1.7億噸，年均能源消費增量則分別為2.3億噸、2億噸、1.5億噸和1億噸，即從“十五”時期每年增加2.3億噸標煤，下降到每年的1億噸標煤，“十四五”期間能源消費的增量可不可以繼續下降，比如總量控制在3億噸標煤之內，如果增量超過“十三五”很難說是實現了高質量發展轉型，如果今后10年能源消費增量控制在5億噸標煤以內，即可滿足能源增長的需要，也就是能源增量的壓力減少了，提高質量的機會也就大了。同期非化石能源的年均增量維持在1億噸標煤左右，到2030年非化石的占比可以提高到30% 以上，化石能源消費可以減少5億噸標煤，二氧化碳排放量可以控制在90億噸以下。反之，如果任由“十三五”后期的現象繼續蔓延，2025年能源消費量就會突破60億噸標煤，二氧化碳排放量突破120億噸，不僅我國的國家形象受到損害，也無法實現真正的高質量增長。因此“十四五”時期的開局很重要，要做到統籌提高能源效率和發展非化石能源、統籌能源轉型和發展轉型、統籌轉型與安全等三個方面工作，做好碳達峰碳中和的“三個統籌”。部署碳中和工作，雖不是迫在眉睫、刻不容緩，但也得早行動、早主動。要盡快制定我國電力行業的凈零排放的日程表和路線圖，淘汰燃油車的日程表和路線圖，要求新基建項目基本實現凈零排放等。具體說來要做好以下工作。
一是要統籌提高能源效率和發展非化石能源。首先是重視提高能源效率的重要性。2019年，我國單位GDP的能源強度仍然是世界平均水平的1.5倍，發達國家的3倍左右，如果我國能源效率水平達到世界平均水平，能源消費總量可減少接近20億噸標煤；如果我國能源利用效率達到發達國家平均水平，2035年我國人均GDP收入達到中等發達國家的水平時，能源消費可以比當前降低1/3；如果2060年我國的能源效率達到世界領先水平，我國可以在能源消費零增長乃至負增長的情況下，建成現代化國家。同時還要落實全國各地政府平均承擔發展非化石能源的責任，鼓勵非化石能源資源不足的地區，向非化石能源資源豐富的地區購買非化石能源。國家應加大非化石能源資源配置能力的建設，建設西電東送和北電南送的通道，化西部北部可再生能源的資源優勢為經濟優勢，在確保非化石能源占比提高的同時，實現發展的區域平衡。
二是要統籌能源轉型和發展轉型。正如習近平總書記指出的，應對氣候變化《巴黎協定》代表著人類綠色低碳轉型的大方向，這不僅是能源轉型，還須發展方式的轉型和生活方式的轉型，實現由資源依賴向技術依賴轉型，實現能源的可再生和資源的循環利用。實現碳中和既是應對氣候變化的戰略選擇，也是實現生態環境質量根本好轉的重要措施，是對各類污染物排放的“釜底抽薪”。需要統籌能源綠色低碳轉型和發展綠色低碳轉型，乃至生活方式的綠色轉型。繼續堅持和完善能源消費總量和強度的“雙控”措施。首先認真總結北京、浙江和廣東等已經初步實現碳達峰地區的經驗和教訓。根據歷史數據的分析，北京市已經在2010年前后實現了二氧化碳排放達峰，之后雖有反復，但是其二氧化碳排放量一直沒有突破歷史高位，北京可以作為一個提前15~20年實現“穩中有降”的典型。浙江、廣東在2013年以后，能源消費和二氧化碳排放已經出現緩慢增長的勢頭，看到了達峰的曙光，廣東如果沒有湛江鋼鐵、茂名石化，浙江沒有舟山石化的投產和鎮海石化的擴產，或許也可能像北京一樣，已經出現了“穩中有降”的局面。建議總結北京達峰后實現穩中有降的經驗，也要總結浙江、廣東本來已經達峰，又出現強力反彈的經驗和教訓，提出精準的“雙控”要求，在堅持能源消費雙控的前提下，對能效高、可再生能源比例高的地區設計具有靈活性的政策。
同時還要認識到，高排放的發展模式并不能拉動經濟的高質量增長，甚至有可能成為高質量發展的累贅。以內蒙古為例，“十三五”期間大力發展了一批煤電和重化工項目，新增二氧化碳排放1.8億噸，占全國增量的1/4以上，但是，其GDP在全國的排名由2015年的第15位，下滑到2020年的第21位，下降了6個身位，同為煤炭基地的山西，狠抓能源轉型，“十三五”期間，在二氧化碳排放幾乎零增長的情況下，GDP的排名從2015年的第24位，提高至2020年第20位。浙江名為國家清潔能源示范區，“十三五”期間能源消費增量和二氧化碳排放增量大幅度反彈，但是其經濟總量與二氧化碳排放幾乎零增長的江蘇的差距，從2015年的不到2萬億，擴大至接近4萬億。
三是統籌轉型與安全之間的關系。不論是經濟結構調整還是能源結構調整，都關乎經濟發展、能源安全和就業安全。在實現低碳轉型的過程中要處理好轉型與安全的辯證關系。在控制化石能源消費總量的同時，要保障能源供應的安全，尤其是人民生活不斷提高的能源保障。特別是在構建以新能源為主體的新一代電力系統，不要急于求成，要注意循序漸進，逐步提高新能源發電在整個電力系統中的占比，提出轉型過程中各種技術保障措施，確保能源和電力供應的安全。各地在經濟轉型的過程也要確保經濟的穩定增長和人民生活水平不斷提高的剛性要求。
四是建立完善碳達峰碳中和的政策機制。碳達峰碳中和需要有強有力的政策機制和制度保障，第一要對現有的政策、制度、機制和法規，按照碳達峰碳中和的要求進行梳理完善，使之符合碳達峰碳中和發展的需要，并開始著手制定國家《應對氣候變化法》《國家能源法》，修改《電力法》等相關法律，統籌能源、環境、氣候和經濟社會發展全局，以控制溫室氣體排放為抓手，推動我國經濟體系、能源系統和生活方式的綠色低碳轉型。第二是完善管理體制，建議成立國務院主要領導牽頭的國家碳達峰碳中和部際協調機制，除了生態環境部之外，國家發展改革委、工信部、交通部、住建部、能源局等主要相關部門要設立專門機構和人員負責碳達峰碳中和工作。第三是成立國家碳中和發展基金，建議國家盡快成立以碳中和為導向的國家產業發展基金，著力支持與控制溫室氣體排放和相關的技術研發與創新、零碳能源、零碳建筑、零碳交通、零碳社區的投資實踐。第四是在全國各地推動一批提前碳中和的地區（區縣、地區和省份）試點，探索實現碳中和的技術和體質、機制支撐，組織一批零碳能源、零碳建筑、零碳交通、零碳社區、零碳學校的試點和示范，為2035 年以后大面積實施碳中和的計劃積累經驗。
五是加強碳達峰碳中和的國際合作。把碳達峰碳中和作為大國外交的重要抓手，推動中美、中歐、中日、基礎四國和金磚五國在應對氣候變化領域的深度對話，建設綠色低碳的“一帶一路”，積極謀求合作，相互學習、相互促進、共同進步。加大應對氣候變化領域的國際科技合作力度，擴大國際合作的范圍，共同發展碳達峰碳中和急需的科學技術、工藝路線和商業模式和實踐案例。同時還要考慮在碳達峰碳中和問題上對發展中國家的資金和技術援助，并承擔力所能及的國際義務。
